Взаимодействие международного и внутригосударственного права – это процесс, который охватывает различные уровни обеих правовых систем и протекает в специфических формах. Современное представление о взаимодействии международного и национального права в области защиты прав человека позволяет говорить о том, что такое взаимодействие происходит не только на нормативном, но и на институциональном уровне. Речь идет, в первую очередь, о влиянии международных органов и организаций на государства в целях защиты прав личности.

Такого рода взаимодействие особенно ярко проявляет себя в механизме рассмотрения индивидуальных жалоб международными судами. Решения, выносимые по итогам судебных процедур, оказывают большое воздействие на внутригосударственную защиту прав человека. Специфика и границы такого влияния напрямую зависят от характера обязанностей, возлагаемых на государства. В связи с этим полагаем необходимым рассмотреть соответствующие подходы двух региональных судебных систем защиты прав человека: европейской и межамериканской.

Деятельность Европейского суда по правам человека (далее – ЕСПЧ) основана на нескольких фундаментальных принципах. Первый из них – принцип субсидиарности. Суд может принять дело к рассмотрению только после того, как будут исчерпаны все средства правовой защиты внутри государства. Обращение в ЕСПЧ – это дополнительное (субсидиарное) средство защиты нарушенных прав. Суд не вправе требовать от государства-деликвента отмены, а тем более сам отменять, какие-либо внутренние нормативные акты, даже в случае нарушения этими актами положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Второй принцип – отказ от абстрактного контроля. Задача ЕСПЧ состоит не в абстрактном рассмотрении относящихся к делу законодательства и практики, а в том, чтобы определить, привело ли его применение к нарушению Конвенции в отношении заявителя. То есть, Суд не занимается абстрактным контролем за соответствием национального законодательства Конвенции, он лишь рассматривает частные случаи его применения к отдельным лицам. Третий принцип – свобода усмотрения государства. Он означает, что в отношении ограничений прав человека ЕСПЧ лишь оценивает установленные ограничения на предмет их соразмерности и пропорциональности в конкретной ситуации[1].

Таким образом, Европейский суд не отменяет национальные законы или судебные решения. Он только констатирует факт нарушения Конвенции. Суд не считает себя уполномоченным давать государствам конкретные рекомендации о шагах, какие надо предпринять. Например, в деле Pelladoahv. TheNetherlands Суд отклонил запрос заявителя об обязании государства возобновить производство по уголовному делу[2].

Долгое время ЕСПЧ был привержен скромной концепции собственных полномочий по восстановлению прав заявителей. Его решения лишь декларировали нарушение прав. Суд не считал, что в его компетенцию входит формулирование указаний для виновного государства относительно надлежащих способов восстановления и защиты прав. Только в том случае, если национальное право не предусматривает полного восстановления права, ЕСПЧ присуждает заявителю сатисфакцию в форме денежной компенсации. Такой «щит» от излишнего вмешательства со стороны ЕСПЧ был создан по замыслу составителей Конвенции о защите прав человека и основных свобод[3].

Анализ практики Европейского суда позволяет сделать вывод, что данный орган избрал преимущественно финансовые способы защиты прав лиц: он выплачивает компенсацию материального, морального вреда, покрывает расходы заявителей. Подход ЕСПЧ наглядно продемонстрирован в деле ScozzariandGiuntav. Italy. В решении по этому делу Суд указал, что «судебное решение, в котором Суд установил нарушение, налагает на государство-ответчика юридическую обязанность не только выплатить присужденную сумму, но также выбрать и представить на рассмотрение Комитета Министров общие или, если это уместно, индивидуальные меры, подлежащие внедрению на национальном уровне для прекращения выявленного Судом нарушения и исправления, по возможности, последствий… Государство-ответчик свободно в выборе средств, с помощью которых оно выполнит свою обязанность, согласно ст.46 Конвенции, при этом оно должно обеспечить, чтобы такие средства были совместимы с выводами, сделанными Судом в Решении». Поэтому на протяжении десятилетий заявители в ЕСПЧ могли рассчитывать лишь на декларативное подтверждение их прав и получение компенсации. Так, в случае незаконного заключения под стражу, Суд не станет явно требовать освобождения жертвы[4].

Важным индикатором эффективности институционального взаимодействия международных судебных органов и национальных правовых систем является степень реализации решений, вынесенных против государств и требующих совершения деликвентами определенных действий.

В сравнении с другими региональными судами по правам человека ЕСПЧ имеет высокую статистику реализации его решений (80%)[5]. Однако 70% случаев невыполнения предписаний Суда произошли в недавние годы (1999 – 2010). И эта тенденция продолжает усиливаться. От выполнения требований Суда отказывались как «старые» государства-члены Совета Европы: Бельгия (дело Conka), Франция (дело Aoulmi), Италия (дела Hamidovich, BenKhemais, Toumi, Trabelsi, Mannai), Испания (дело OlaecheaCahuas), Турция (дела MamatkulovandAskarov, Ocalan, Mostafa, D.B.), Великобритания (дело Al-SaadoonandMufdhi), так и новые участники: Россия (дела Shamayev, Shtukaturov, Kamaliyevy), Грузия (дело Shamayev) и Словакия (дело Labsi). Известны также случаи затягивания исполнения решений ЕСПЧ Молдовой (дело Paladi), Россией (дело Aleksanyan), Албанией (дело Grori)[6].

Возросшее число неисполненных решений ЕСПЧ свидетельствует о снижении уровня доверия к данному Суду. Полагаем, что данный факт можно объяснить тем, что в первое десятилетие двадцать первого века в работе ЕСПЧ произошли важные изменения.

Профессор Вандербильтского университета Лоуренс Хелфер полагает, что в настоящее время ЕСПЧ занимается более важными задачами, чем изначально планировалось. С одной стороны, более половины нагрузки Суда составляют повторяющиеся, шаблонные жалобы относительно разных недостатков национальных судебных систем. Дела этой категории привели Суд к пониманию структурных проблем в гражданских, уголовных и административных судопроизводствах государств, которые в остальных отношениях являются стабильными и хорошо работающими демократиями. С другой стороны, Суд занимается серьезными и массовыми нарушениями прав человека (внесудебные расправы, исчезновения, пытки, незаконные аресты и т.д.). У заявителей по таким делам нет серьезных внутригосударственных средств защиты права, поэтому Суд действует одновременно как первая инстанция, устанавливающая факты, и как правовой арбитр, в отношении государств. Последние иногда сопротивляются полномочиям Суда[7].

Хелфер также утверждает, что началось включение ЕСПЧ в национальные правовые системы. Это он объясняет несколькими факторами. Во-первых, большинство государств-участников Совета Европы утвердило законодательство, позволяющее возобновлять судебные процедуры на основании решений ЕСПЧ. Вторая реформа была инициирована «Группой мудрецов». Они предложили институациализировать связи между ЕСПЧ и высшими государственными судами, предоставив последним право обращаться в ЕСПЧ за консультативными заключениями. В-третьих, «Мудрецы» предложили предоставить национальным судам право присуждать денежные компенсации заявителям, чьи жалобы удовлетворены. Национальные суды, по их замыслу, будут определять размер компенсации в сроки и по критериям, озвученным ЕСПЧ. Неудовлетворенные заявители будут оспаривать решения внутреннего суда в ЕСПЧ. Хелфер считает, что надо признать «встроенность» ЕСПЧ в национальные правовые системы в качестве глубокого структурного принципа. Этот принцип он видит в качестве антипода доктрине субсидиарности. Предложенный принцип не заменяет решениями ЕСПЧ акты внутригосударственных парламентов или судов. Скорее, он требует от Совета Европы и Суда поддерживать механизмы внутригосударственной защиты прав человека, что позволит, по замыслу его сторонников, избавить индивидов от необходимости искать защиту на международном уровне[8].

Изменение характера взаимодействия ЕСПЧ с национальными правовыми системами проявляется особенно ярко на примере так называемых «пилотных» решений.

В 2000-х годах органы Совета Европы были озадачены вопросом о том, как улучшить исполнение решений ЕСПЧ. В качестве проблемы они выявили нежелание Суда формулировать подробные рекомендации относительно способов защиты прав заявителей. Вскоре Суд отреагировал на это замечание и сделал вполне конкретные рекомендации в ряде дел: Broniowskiv. Poland, Hutten-Czapskav. Poland, Sejdovicv. Italy, Scordinov. Italy.

В 2004 году Комитет Министров принял резолюцию, в которой попросил ЕСПЧ определить в своих решениях, что именно он понимает под «лежащими в основе системными проблемами» и их источниками, особенно когда они способны повлечь многочисленные жалобы в будущем. Ответ на этот вопрос, по замыслу Комитета Министров, должен помочь государствам найти решение внутренних проблем. Ответом стало «пилотное» решение по делу Broniowski. В нем шла речь о владельце земельного участка, которого заставили покинуть свою недвижимость из-за смещения государственной границы после Второй мировой войны[9]. Суд выявил широко распространенную проблему, возникшую в результате недостатков польского законодательства и административной практики и задевающую большое число лиц. Обнаружив нарушение со стороны Польши, Суд обязал ее принять такие внутренние меры, которые будут учитывать всех заинтересованных лиц, а также исправить системный дефект, могущий перегрузит Суд подобными жалобами. Год спустя было достигнуто дружеское решение спора, но после того, как Польша изменила законодательство и выплатила компенсацию всем бывшим собственникам. Пилотные решения стали распространенной практикой Суда[10].

Пилотные решения ЕСПЧ разнородны. В деле Broniowski пилотное решение было включено в резолютивную часть. В резолютивной части говорилось о наличии системного нарушения и там же – о необходимости принятия общих мер. В делах Sejdovic, Scordino о системном нарушении говорится только в мотивировочной части, а не резолютивной. То есть системное нарушение используется в них лишь как обоснование для вынесенного решения. Это не простое проявление юридического педантизма. Данный нюанс свидетельствует о самоограничении ЕСПЧ в использовании пилотных решений по типу Broniowski. В резолютивной части не говорится о системном нарушении и о необходимости общих мер. Такой подход является более мягким. Подобные решения получили название «полу-пилотных»[11].

В последнее десятилетие количество жалоб в ЕСПЧ существенно возросло. Большинство из них выявляют фундаментальные проблемы структурного характера в области прав человека. Поэтому для ЕСПЧ вполне естественно, что он пытается найти способы побудить государства к исправлению этих дефектов.

Несмотря на хороший потенциал, процедура принятия пилотных решений несет в себе политические риски. Суд должен осознавать политические последствия пилотных решений, выносить их только в тщательно выбранных делах, где очевидно системное нарушение прав человека. Поэтому Суд должен внимательно изучить аргументы государства и оценить, принесет ли пользу пилотное решение. При этом надо понимать, что невыполнение государством такого решения не означает его нежелания это сделать. Вполне возможно, что исполнение пилотного решения связано с большими финансовыми, политическими и юридическими испытаниями для государства. Более того, государственный бюджет может просто не выдержать такой задачи. Поэтому пилотные решения не всегда будут эффективны и не должны использоваться там, где шансы их выполнения минимальны[12].

С.В. Черниченко вполне обоснованно выражает опасение, что пилотные решения ЕСПЧ могут привести к бесконтрольному вынесению обязательных постановлений об изменении законодательства. Такая практика без соответствующего изменения Конвенции (принятия протокола) может повлечь утрату Судом его субсидиарного характера. Для предупреждения таких последствий С.В. Черниченко предлагает реформировать работу Суда исключительно посредством принятия протоколов к Конвенции, а не «статута», который может меняться Комитетом министров с одобрения Суда[13].

В работе ЕСПЧ отмечают и другие проблемы, препятствующие более эффективному взаимодействию с внутригосударственными механизмами: перегруженность Суда, недостаточную объективность судей[14], плохую мотивацию решений о приемлемости жалоб (при этом нет права на апелляцию), неуместное использование пилотных решений, чрезвычайную длительность процедуры рассмотрения дел (интервал между днем подачи жалобы и датой вынесения решения по существу превышает 5 лет). Все это дает ученым основания сомневаться в том, что процедура рассмотрения жалоб ЕСПЧ сама соблюдает принцип справедливого судопроизводства[15].

Проблемы в работе ЕСПЧ возникают в силу разных причин, среди которых отмечают недостаточный штат служащих, нехватку финансирования, отсутствие у судей необходимого секретарского и исследовательского оборудования. Эффективной работе Суда мешают правила процедуры относительно языка производства (языковая диверсификация) и отсутствие у Суда возможности полноценно управлять перечнем дел[16].

Таким образом, можно констатировать, что после упразднения Европейской комиссии и обеспечения индивидам прямого доступа к ЕСПЧ последний стал настолько действенным и востребованным институтом, что превратился в жертву и заложника собственной эффективности.

Межамериканский суд по правам человека (далее – МАСПЧ), по сравнению с ЕСПЧ, является более молодым международным органом. Тем не менее, его работа и подход к защите прав человека отличаются заметным своеобразием, изучение которого представляет собой теоретический и практический интерес.

Юрисдикция МАСПЧ принята массой латиноамериканских государств. Исключение составляют англоязычные страны (Канада, США, англоязычные карибские государства). Растет признание легитимности межамериканской системы защиты прав человека даже в таких государствах, как Перу, которые в прошлом бросали вызов МАСПЧ[17].

Особенности межамериканской системы защиты прав человека более рельефно проявляются при сопоставлении МАСПЧ и ЕСПЧ.

Так, в ЕСПЧ, в отличие от МАСПЧ, больше нет фильтра в виде Комиссии. Межамериканская система загружена меньшим числом дел, нежели Европейская. Межамериканская комиссия по правам человека обрабатывает примерно 1 500 индивидуальных жалоб в год. Из них около 1% попадает в Суд. ЕСПЧ занимается 10 000 жалоб в год. МАСПЧ вынужден выбирать наиболее серьезные дела. В Межамериканской системе нет независимого органа, который занимался бы контролем за выполнением решений МАСПЧ. В Европе такой орган есть, это Комитет Министров Совета Европы.

Как и другие региональные суды по правам человека, МАСПЧ влияет на внутригосударственные механизмы путем возложения на них определенных обязанностей. Характер возлагаемых им обязанностей определяется средствами защиты права, практикуемыми данным судом. Система этих средств действительно уникальна.

До 1998 года МАСПЧ игнорировал часть требований ст.63.1 Американской конвенции по правам человека 1969 г., в частности, репарация сводилась только к денежной компенсации. В последующем Суд указал, что восстановление в правах не ограничивается восстановлением непосредственно того права, которое было нарушено. Оно должно включать восстановление правового положения жертвы, которое существовало до нарушения права, при этом жертва должна оказаться в таком положении, какое наступило бы при отсутствии нарушения права. Первым делом, где Суд применил широкий подход к репарации, стало дело 1998 года LoayzaTamayo. В нем жертвой был школьный учитель. Суд решил, что учителя надо восстановить в правах, путем: 1) восстановления в педагогической трудовой деятельности, 2) выплаты денежных средств в том же количестве, которое она бы получила за период с момента задержания до даты вынесения решения МАСПЧ, 3) гарантировать полное пенсионное обеспечение. Для недопущения повторных нарушений Суд предписывает государствам вводить в действие новое законодательство, утверждать административные правила, вырабатывать внутригосударственные программы действий, определять новую государственную политику в области прав человека[18].

Таким образом, Межамериканский суд использует не только финансовые, но и не денежные средства восстановления нарушенных прав.

Ценной, с научной точки зрения, представляется классификация нефинансовых средств защиты прав личности МАСПЧ, предложенная профессором Томасом Антковиаком[19]. Рассмотрим ее более внимательно.

Первая категория нефинансовых средств защиты прав, используемая МАСПЧ включает средства, сфокусированные на жертве. К ним относятся, в частности, меры по реституции и прекращению длящегося нарушения. Комплексное восстановление в правах было применено Судом в деле Baena-Ricardov. Panama. В нем шла речь о 270 государственных служащих, которые были незаконно уволены. Суд постановил, что их права, как непосредственно трудовые, так и связанные с получением зарплат, компенсаций, пенсий, должны быть полностью восстановлены. Аналогичные средства Суд использовал в деле IvcherBronsteinv. Peru. Суд обязал государство восстановить в акционерных правах владельца медиакомпании после того, как эти права были незаконно прекращены государством. Более того, Суд, посчитал, что жертве должны быть возмещены неполученные дивиденды. Суду также приходилось менять уголовные приговоры (Herrera-Ulloav. CostaRica), пересматривать судебные дела (Fermin-Ramirezv. Guatemala), отменять смертный приговор (Hilairev. Trinidad & Tobago), исключать документы из уголовных дел (Acosta-Calderonv. Ecuador), отменять вынесенные штрафы (Berenson-Mejiav. Peru). Прекращение длящегося нарушения происходит, например, тогда, когда Суд постановляет освободить лицо, незаконно заключенное под стражу.

К первой категории нефинансовых средств относятся также меры по реабилитации. В деле NineteenTradesmenv. Columbia Суд потребовал от государства обеспечить посредством внутригосударственных институтов здравоохранения бесплатной медицинской и психологической помощью членов семей 19-ти казненных жертв. Суд дал очень подробные указания по условиям предоставления такой помощи. Подобный подход стал не исключением, а массовой практикой с 2004 года. Суду приходилось также присуждать стипендии на получение высшего образования в деле Cantoral-Benavidesv. Peru. В ряде других случаев членам семей убитых или похищенных лиц присуждали стипендии для завершения образования или обучения грамоте.

В первую группу нефинансовых средств защиты прав входят признание ответственности и извинения со стороны деликвента. По меньшей мере, в четверти всех дел, рассмотренных Судом, государства признавали свою ответственность за определенные обстоятельства. Возрастает практика, когда государства, признавая свою ответственность за нарушения, приносят жертвам извинения во время публичных слушаний. Наиболее ярким примером такого поведения является дело Gutierrez-Solerv. Columbia. В этом процессе все представители государства встали, прошли через ряды зала и каждый лично попросил прощения у жертвы и членов семьи.

Наконец, в первую группу средств защиты прав входит установление памятников и почитание памяти жертв.

В 2001 году Суд рассмотрел дело Villagran-Moralesv. Guatemala, так называемое, дело «уличных детей». В нем речь шла о пяти подростках, убитых службой государственной безопасности. Суд обязал государство назвать школу в честь убитых (это стало стандартным требованием Суда в делах, касающихся юных жертв), установить на школе мемориальную доску. Такие меры направлены на сохранение памяти о жертвах и недопущение подобных нарушений в будущем. В деле MackChangv. Guatemala государству было предписано установить ежегодную стипендию в честь Мирны Мак Чанг, социолога, убитого государственными агентами Гватемалы. Также Гватемала была обязана назвать улицу или сквер в Гватемала Сити в честь жертвы, поместить памятную табличку в том месте, где она умерла или недалеко от туда.

Вторая группа нефинансовых средств защиты прав – это меры, адресованные обществу в целом.

К таким средствам относится, например, изменение законодательства и официальной политики государства. Этот подход проиллюстрирован в деле Olmedo-Bustosv. Chile. Заявитель потребовал от Чили изменения Конституции: отменить цензуру и разрешить показ определенного кинофильма. Суд указал на необходимость изменения внутригосударственных нормативных актов и на разрешение показа данного фильма.

Во вторую группу входит также проведение тренингов и образовательных программ для государственных служащих. Дебютировал такой подход в деле Caracazov. Venezuela. В нем шла речь о том, что венесуэльские военные подавляли городское восстание, непропорционально используя силу. Суд предписал, что полиция и военные должны пройти обучение в области прав человека, особенно в отношении допустимых границ использования силы. Более часто в практике Суда встречаются программы для обучения военных, однако, в последние годы на обучение стали отправляться и другие категории лиц: тюремные работники, судьи, прокуроры и сотрудники государственного здравоохранения.

Последнюю категорию нефинансовых средств защиты прав в практике МАСПЧ формируют меры, адресованные отдельным сообществам. Такие меры, в отличие от второй группы, Суд применяет все чаще. Ведущим в этом отношении делом стало Alboeboetoev. Suriname. Восемь лет спустя Суд вынес решение по делу MayagnaAwasTingniCmtyv. Nicaragua, которым защитил права на землю, полученную жертвами от предков, а также присудил 50 000 долларов США на работы и услуги, являющиеся предметом коллективного интереса сообщества. Суд также обязал членов местного сообщества принять участие в разработке программ по расходованию данных средств.

Таким образом, Межамериканский суд по правам человека в своей деятельности установил новую парадигму в области средств защиты прав индивидов и групп. Нефинансовые средства используются в каждом возможном случае, вне зависимости от того, насколько крупным является дело, и о нарушении каких прав заявляется. При этом не требуется доказывания грубых или систематических нарушений. Подход Суда к нефинансовым средствам вызывает критику и дискуссию ученых.

Преимущества не финансовых средств защиты прав очевидны. Во-первых, они прекращают длящееся нарушение права (наиболее яркий пример – освобождение из заключения). Кроме того, не все формы ущерба могут быть охарактеризованы денежными показателями. Коллективные обучающие программы способствуют экспериментированию: Суд не дает детальных указаний, и у государства появляется простор для проб и ошибок, необходимый для выявления оптимальной формулы исправления ситуации.

Примечательно, что сами жертвы чаще всего предпочитают именно нефинансовые средства защиты права. А вот государства относятся с подозрением к решениям МАСПЧ, когда он дает подробные указания, вторгающиеся в сферу государственного суверенитета. Особенно это касается указаний Суда о политических решениях[20].

Что касается уровня выполнения государствами решений МАСПЧ, то этот показатель уступает европейской системе защиты прав человека. Американские государства в определенной степени исполняют нефинансовые решения МАСПЧ. Пример – освобождение в Перу профессора университета Марии Елены Лоайза, другого известного заключенного Кести Хуртадо. Вследствие решений МАСПЧ государства изменяли законодательство, национальные суды признавали законы неконституционными, отменялись внутренние судебные акты. Однако требования МАСПЧ о преследовании и наказании виновных лиц редко исполняется надлежащим образом[21].

Выполнение решений МАСПЧ неодинаково. Чаще всего МАСПЧ прибегает к двум типам защиты права: 1) возложение на государства обязанности подвергнуть суду и наказанию виновных лиц внутри государства и изменить национальное законодательство; 2) денежная компенсация для заявителя. Государства постоянно игнорируют требование о наказании виновных и об изменении законодательства. Но денежная компенсация зачастую выплачивается. Надлежаще исполняются только 5 % решений МАСПЧ, предписывающих не денежные средства защиты права. В отношении дел, касающихся денежной компенсации, статистика такова: присужденные суммы выплачиваются государствами полностью в 23,6 % случаев, в 14,5 % дел компенсация не была признана необходимой, в остальных случаях (более 60%) государства либо выплатили часть, либо вообще не выплатили присужденную компенсацию[22].

Региональные системы защиты прав человека, рассмотренные выше, практикуют разные подходы к воздействию на государства и характеризуются неодинаковой степенью эффективности. При этом в глобальном масштабе ситуация осложняется тем, что подобные системы существуют далеко не во всех частях земного шара.

Региональный пробел в защите прав человека представляет собой Азия, которую делят на 4 региона: Южная Азия, Юго-Восточная Азия, Ближний Восток и некоторые государства СНГ. Ближний Восток находится под влиянием арабской системы прав человека. В СНГ эффективного регионального механизма защиты прав человека нет. Южная и Юго-Восточная Азия также не имеют подобного механизма. В качестве причины этого указываются экономические возможности государств, нестабильная внутригосударственная обстановка, а также система «азиатских ценностей»[23].

Для решения этой проблемы предлагаются разные действия на международной арене. Все более востребованной становится идея об учреждении Международного (Мирового) суда по правам человека. Сторонники этой концепции считают, суд должен рассматривать жалобы индивидов против государств и принимать обязательные решения[24]. Они отмечают, что этот суд не заменит органы ООН, уполномоченные в области прав человека, в том числе Совет ООН по правам человека, а лишь дополнит эту систему. Актуальность такого суда и его эффективность пытаются обосновать примерами работы ЕСПЧ и МАСПЧ. Создать Международный суд по правам человека предлагается на основании нового договора[25].

Считаем, что в региональные системы защиты прав человека действительно должны быть внесены определенные изменения, однако говорить о необходимости учреждении Мирового суда по правам человека все-таки рано. Разница между региональными системами слишком велика, чтобы они без утраты своего своеобразия могли быть объединены одной структурой. Каждая региональная система защиты прав человека реализует подход, соответствующий специфике данного региона. Было бы неправильно отказываться от этих особенностей и выносить в массовом порядке, например, пилотные решения для латиноамериканских государств и одновременно требовать от европейских стран изменения внутренней политики и законодательства по латиноамериканскому образцу. В виду отсутствия регионального суда по правам человека в Азии не понятно, какой подход Мировой суд должен был бы применять в этой части земного шара. Поэтому предложение об учреждении Мирового суда по правам человека выглядит преждевременным и не соответствующим реальным потребностям государств и частных лиц.

В то же время сравнение региональных судов по правам человека помогает понять их сильные и слабые черты, а также наметить пути реформирования. Главным достоинством ЕСПЧ следует признать высокий процент реализации его решений. Недостатками являются: узкий финансовый подход к выбору средств защиты нарушенных прав, перегруженность в виду прямого доступа заявителей к ЕСПЧ и появившиеся в результате пилотные решения. В качестве положительных черт МАСПЧ можно назвать более широкий подход к средствам защиты прав заявителей, защиту экономических, социальных и культурных прав, а также наличие опосредованного доступа в Суд. Негативным аспектом работы МАСПЧ остается низкая степень реализации его решений.

Полагаем, что для сохранения субсидиарного характера ЕПСЧ и предотвращения его последующей трансформации необходимо вновь учредить Европейскую комиссию по правам человека, которая станет промежуточным звеном между заявителями и Судом. Это позволит снизить загруженность Суда, сократить сроки рассмотрения дел и в результате избавиться от необходимости принятия пилотных решений, которые противоречат содержанию и целям Конвенции. Вероятно, рост числа невыполненных решений ЕСПЧ в последние годы вызван именно изменением деятельности данного органа, в том числе практикой вынесения пилотных решений, которая снижает уровень доверия к Суду.

При этом будет полезно, если ЕСПЧ расширит узкие рамки финансовых средств защиты прав и станет использовать не денежные средства, применяемые МАСПЧ, за исключением требований об изменении законодательства и внутренней политики, которые несовместимы с государственным суверенитетом. Можно ожидать, что такие решения ЕСПЧ будут исполняться на достаточно высоком уровне, поскольку ЕСПЧ представляет собой более эффективную структуру, нежели МАСПЧ. У такого нововведения будет важное преимущество – оно изменит стереотип о том, что ЕСПЧ – это средство для заработка заявителей за счет государства. В результате количество обращений в данный суд также может сократиться до разумных пределов.

Отношения между Конституционным Судом РФ и Европейским судом по правам человека можно охарактеризовать как уважительные, поскольку оба судебных органа часто ссылаются на практику друг друга[26].

Как отметил председатель Конституционного Суда Валерий Дмитриевич Зорькин, «мы исходим из того, что нарушения прав и свобод могут быть связаны с дефектами того или иного российского закона, и что подобные дефекты надо исправлять»[27]. Для устранения имеющихся недостатков активно используются судебные акты Европейского суда по правам человека, что подтверждается многими примерами. Так, Постановлением от 20.11.2007 г. №13-П Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции положения Уголовно-процессуального кодекса РФ, не позволявшие лицам, в отношении которых применяются принудительные меры медицинского характера, лично участвовать в уголовном процессе. Этот акт был принят во исполнение Постановления ЕСПЧ по делу «Романов против России» от 20.10.2005 г. Постановления ЕСПЧ по делам «Рябых против России», «Волкова против России», «Засурцев против России» были исполнены Постановлением КС РФ от 05.02.2007 г. №2-П. В нем Конституционный Суд указал на необходимость реформирования надзорного производства. Суд также отметил, что решения ЕСПЧ в той части, в какой ими, исходя из общепризнанных принципов и норм международного права, дается толкование конвенционных прав и свобод, являются составной частью российской правовой системы. При этом необходимо добавить, что речь идет лишь о таких решениях, которые касаются предполагаемого нарушения, допущенного Россией, а не любым государством. Сказанное подтверждается абзацем 7 статьи 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека основных свобод и Протоколов к ней» от 30.03.1998 г. №54-ФЗ.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод, а также акты ее толкования особенно сильно повлияли на сферу уголовного процесса в России – это признают как зарубежные, так и отечественные ученые[28]. Поэтому с уверенностью можно сказать, что не оправдались прогнозы некоторых западных скептиков, предрекавших, что Россия, вступив в Совет Европы, не будет соблюдать европейское право прав человека, не захочет выполнять решения ЕСПЧ, а последний займет по отношению к нашей стране более мягкую позицию и будет на многое «закрывать глаза»[29].

Однако, ситуация начала меняться в 2010 году после принятия ЕСПЧ постановления от 07.10.2010 г. по делу «Константин Маркин против России», в котором было подвергнуто критике определение КС РФ от 15.01.2009 г. №187-О-О. Указанное определение Конституционного Суда говорило о том, что российское правовое регулирование, предоставляющее военнослужащим-женщинам возможность отпуска по уходу за ребенком до достижения им трехлетнего возраста и не признающее такое право за военнослужащими-мужчинами, не нарушает положения Конституции о равенстве прав и свобод независимо от пола. Позиция Конституционного Суда была основана на специфике военной службы и особой социальной роли женщин. В.Д. Зорькин пишет: «Лучшее знание национальными властями своего общества и его потребностей означает, что эти власти в принципе занимают приоритетное положение, в отличие от международных судов, для оценки того, в чем состоит публичный интерес»[30].

ЕСПЧ посчитал доводы Конституционного Суда неубедительными, указав, что в последнее десятилетие «общество перешло к более равноправному распределению обязанностей между мужчинами и женщинами в воспитании детей, о чем свидетельствует тот факт, что законодательство абсолютного большинства государств-участников в настоящее время предусматривает возможность получения отпуска по уходу за ребенком матерями и отцами. Таким образом, Россия не может ссылаться на отсутствие общего стандарта, оправдывающего различие в обращении»[31]. ЕСПЧ признал рассматриваемое российское законодательство несовместимым с Конвенцией.

В этой ситуации В.Д. Зорькин видит для России три варианта реагирования. Первый (замыкание в себе, жесткий приоритет национального над наднациональным) и второй вариант (полное подчинение национального наднациональному) он отвергает как невозможные и нецелесообразные.

Третий вариант основан на логике Федерального Конституционного суда Германии, сформулированной в деле Горгюлю. В указанном деле решался вопрос о том, обладает ли постановление ЕСПЧ такой юридической силой, которая отменяла бы окончательные и вступившие в законную силу судебные акты германских судов. Ответ был таков: Конституция имеет целью интеграцию Германии в правовое сообщество мирных свободных государств, но не предусматривает отказа от суверенитета; следовательно, не будет противоречить приверженности международному праву, если законодатель в порядке исключения не соблюдает право международных договоров, при условии, что это является единственно возможным способом избежать нарушения основополагающих конституционных принципов. В.Д. Зорькин как председатель Конституционного Суда РФ считает, что всем государствам надо опираться на этот прецедент. Он полагает, что наше государство должно быть уступчиво, но предел этой уступчивости – защита государственного суверенитета, национальных институтов и национальных интересов. Когда решения ЕСПЧ сомнительны, с точки зрения сути самой Конвенции, затрагивают национальный суверенитет и конституционные принципы, Россия вправе выработать защитный механизм от таких решений[32].

Приведенная выше позиция В.Д. Зорькина есть не что иное, как теоретическое оформление российского конституционализма. Взгляды председателя Конституционного Суда РФ вполне соотносятся с позицией конституционных судов Германии, Франции, Австрии, Испании. Каждое из перечисленных государств в какой-то момент осознало, что ему необходимы теоретико-нормативные средства защиты своего конституционного ядра от внешнего вмешательства. Несмотря на авторитет и высокую роль ЕСПЧ, следует признать, что данный орган не застрахован от риска принятия ошибочных и деструктивных решений.

Полагаем, что формирование юридических защитных механизмов внутри России должно быть сбалансировано внесением ясности в вопрос о статусе решений Европейского суда по правам человека в отечественной правовой системе. В настоящее время этот статус не определен, что дает почву для широких научных дискуссий.

Одни ученые считают, что решения ЕСПЧ, вынесенные по существу рассматриваемых дел и основанные на стандартах в области прав и свобод человека и гражданина, входят в число источников конституционного права РФ. Такой вывод подтверждают практикой Конституционного Суда РФ, который часто ссылается на решения ЕСПЧ[33].

Другие утверждают, что решения Европейского суда по правам человека имеют значение прецедента и являются юридически обязательными для государства[34] либо что ЕСПЧ создает не юридические прецеденты, а прецеденты толкования норм права[35]. Третьи им возражают, отмечая, что прецедент не является источником российского права, при этом указывают, что в российскую правовую систему входят только те решения, которые вынесены в отношении России[36]. Встречаются и другие позиции, например, о том, что было бы преждевременно объявлять решения ЕСПЧ частью национального права – для них предпочтительней формула «входят в правовую систему»[37].

Между тем ни один из перечисленных подходов нельзя признать достаточно ясным. Признание решений ЕСПЧ источниками конституционного права России на том основании, что Конституционный Суд РФ на них часто ссылается, означало бы, что источником отечественного конституционного права следует признать любой документ, на который постоянно ссылается этот суд. Признание за решениями ЕСПЧ в российском праве статуса обязательного прецедента вводит новую терминологию, не свойственную континентальной правовой семье и не проясняет юридических свойств прецедента как нового источника. Включение решений ЕСПЧ в правовую систему РФ, но не в ее национальное право означает, что эти решения должны относиться либо к правовой идеологии, либо к институтам, либо к юридической практике. В таком случае статус решений ЕСПЧ также подлежит уточнению.

Считаем, что оптимальным статусом для решений ЕСПЧ будет тот, который подобен статусу решений Конституционного Суда РФ, однако в случае противоречия решения ЕСПЧ и решения КС РФ относительно толкования Конституции РФ, последнее должно иметь приоритет. Поэтому на законодательном уровне представляется возможной следующая формулировка: «Решения Европейского суда по правам человека, вынесенные по спору, стороной которого является Российская Федерация, обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений, за исключением случаев, когда такое решение противоречит решению Конституционного Суда РФ по вопросам толкования Конституции Российской Федерации».

Следует признать, что серьезные трудности возникают у государственных органов в связи с тем, что решения ЕСПЧ в России официально не публикуются и не переводятся. Попытка ввести публикацию решений ЕСПЧ была предложена в законопроекте № 166294-3 «О порядке опубликования в Российской Федерации решений Европейского суда по правам человека»[38]. Однако указанный законопроект был отклонен на том основании, что в публикации решений ЕСПЧ нет необходимости – доступ к информационным базам ЕСПЧ является открытым для всех заинтересованных лиц. Считаем подобный подход к этому вопросу ошибочным. Все решения ЕСПЧ (а не только принимаемые против РФ) имеют потенциальное значение для законодательных, исполнительных и судебных органов России. Их анализ помогает выявить недостатки отечественного законодательства и практики его применения еще до того, как такой вопрос будет поставлен в ЕСПЧ в отношении нашего государства. Осведомленность о практике ЕСПЧ в отношении других государств и об ее возможных последствиях для России позволит заблаговременно принимать необходимые меры, что поможет повысить уровень выполнения Россией своих международных обязательств, сократить суммы, выплачиваемые из бюджета во исполнение решений ЕСПЧ, и улучшить международный имидж нашего государства.

Необходимо не только официальное опубликование и перевод решений ЕСПЧ, но и их постоянный юридический анализ уполномоченным органом или его подразделением. Несмотря на открытый доступ к архивам ЕСПЧ, реальность такова, что отечественный правоприменитель перегружен и у него не остается времени на абстрактное изучение практики ЕСПЧ. Полагаем, что функции по переводу, подготовке к публикации и правовому анализу решений ЕСПЧ должно взять на себя Министерство юстиции РФ. По итогам правового анализа должны готовиться информационные справки, рассылаемые в последующем высшим органам всех трех ветвей государственной власти. В них должны быть изложены вероятные последствия принятых ЕСПЧ актов и сделаны полезные рекомендации.

Представляется, что законодательно должен быть предусмотрен механизм контроля за исполнением решений ЕСПЧ, вынесенных против России. Такой контроль может эффективно осуществлять Министерство юстиции РФ. При этом целесообразно установить для должностных лиц и руководителей органов власти, которые должны исполнять решения ЕСПЧ, дисциплинарную и материальную ответственность на случай невыполнения ими вынесенных предписаний в отсутствие уважительных причин.

Вопросы публикации, перевода, анализа решений ЕСПЧ, определения их правового статуса в правовой системе России, установление внутреннего надзора за их выполнением и ответственности за невыполнение должны быть включены в единый проект Федерального закона «О решениях Европейского суда по правам человека». Принятие такого закона положительно скажется на защите прав человека в России и поможет нашему государству более эффективно выполнять свои международно-правовые обязательства.

 


[1] Абашидзе А.Х., Алисиевич Е.С. Право Совета Европы: Конвенция о защите прав человека и основных свобод. М.: Международныеотношения, 2007. С. 62–64.

[2]Barkhuysen Tom, Van Emmerik Michiel. A Comparative View on the Execution of Judgments of the European Court of Human Rights // SSRN.COM: Social Science Research Network. 2003. URL: http://www.ssrn.com/abstract=1896160 (дата обращения: 09.02.2012). P. 3; Решение Европейского суда по правам человека от 22.09.1994 г. по делу Pelladoahv. TheNetherlands. URL: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/search.asp?skin=hudoc-en.

[3]Helfer L.R. Redesigning the European Court of Human Rights: Embeddedness as a Deep Structural Principal of the European Human Rights Regime // The European Journal of International Law. – 2008. – vol. 19, № 1. – P. 146–147.

[4]Antkowiak T.M. Remedial Approaches to Human Rights Violations: The Inter-American Court of Human Rights and Beyond // Columbia journal of transnational law. – 2008. – vol. 46, № 2. – P. 357–358.

[5]Posner E.A., Yoo J.C. A Theory of International Adjudication // SSRN.COM: Social Science Research Network. 2004. URL: http://ssrn.com/abstract=507003 (дата обращения: 29.01.2012). P. 46.

[6]Haeck Yves, Burbano Clara, Zwaak Leo. Strasbourg’s Interim Measures under Fire: Does the Rising Number of State Incompliances with Interim Measures Pose a Threat to the European Court of Human Rights? // SSRN.COM: Social Science Research Network. 2011. URL: http://www.ssrn.com/abstract=1543945 (дата обращения: 09.02.2012). P. 6–7.

[7]Helfer L.R. Op. cit. P. 129–130.

[8] Ibid. P. 125–126, 150–151.

[9] Решение Европейского суда по правам человека от 22.06.2004 г. по делу Broniowskiv. Poland. URL: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/search.asp?skin=hudoc-en.

[10]Helfer L.R. Op. cit. P. 147–148.

[11]Wojciech Sadurski. Partnering with Strasbourg: Constitutionalization of the European Court of Human Rights, the Accession of Central and East European States to the Council of Europe, and the Idea of Pilot Judgments // Human Rights Law Review. – 2009. – vol. 9, issue 3. – P. 422.

[12]Gerards Janneke. The pilot judgment procedure before the European Court of Human Rights as an instrument for dialogue // SSRN.COM: Social Science Research Network. 2012. URL: http://www.ssrn.com/abstract=1924806 (дата обращения: 09.02.2012). P. 1, 24.

[13] Черниченко С.В. Эволюция Европейского суда по правам человека в свете интересов России // Актуальные международно-правовые и гуманитарные проблемы. – 2009. – Вып. 9. – С. 156–158.

[14]Тамже. С. 152.

[15]Barkhuysen Tom, Van Emmerik Michiel. Legitimacy of European Court of Human Rights Judgments: Procedural Aspects // SSRN.COM: Social Science Research Network. 2009. URL: http://www.ssrn.com/abstract=1896144 (дата обращения: 09.02.2012). P. 442–443.

[16]Wojciech Sadurski. Op. cit. P. 405.

[17]Tan Morse. Member State Compliance with the Judgments of the Inter-American Court of Human Rights // International Journal of Legal Information. – 2005. – vol. 33, № 3. – P. 342.

[18]Langford Malcolm. Social Rights Jurisprudence: Emerging Trends in International and Comparative Law. New York: Cambridge University Press, 2008. P. 421–423.

[19]Antkowiak T.M. Op. cit. P. 372–402.

[20]Antkowiak T.M. Op. cit. P. 392.

[21]Tan Morse. Op. cit. P. 329.

[22]Posner E.A., Yoo J.C. Op. cit. P. 37–38.

[23]Inam S.T. Asian Human Rights Mechanisms: Problems and Prospects // SSRN.COM: Social Science Research Network. 2010. URL: http://www.ssrn.com/abstract=1681523 (дата обращения: 09.02.2012). P. 2, 26.

[24]Sinha M.K. Human Rights Committee: a precursor of an International Court of Human Rights // Indian journal of international law. – 2001. – vol. 41, № 4. – P. 632.

[25]Chetail Vincent. The Human Rights Council and the Challenges of the United Nations System on Human Rights: Towards a Cultural Revolution? // SSRN.COM: Social Science Research Network. 2010. URL: http://www.ssrn.com/abstract=1647746 (дата обращения: 09.02.2012). P. 236.

[26] Зорькин В.Д. Пределы уступчивости // Российская газета. – 2010. – 29 октября. – С. 11.

[27] Зорькин В.Д. Указ. соч. С. 11.

[28] KahnJ.D. Russia’s “DictatorshipofLaw” andtheEuropeanCourtofHumanRights // ReviewofCentralandEastEuropeanLaw. – 2004. – № 1. – P. 9; Яковлев Н.М. Реализация международно-правовых стандартов в защите личности // Уголовный процесс. – 2006. – № 4. – С. 37–38.

[29]Janis Mark. Russia and the “Legality” of Strasbourg Law // European Journal of International Law. – 1997. – № 1. – P. 98.

[30] Там же.

[31] Постановление Европейского суда по правам человека по делу «Константин Маркин против России» от 07.10.2010 г., [СПС «КонсультантПлюс»].

[32] Зорькин В.Д. Указ. соч. С.11.

[33] Николаев А.М. Место решений Европейского Суда по правам человека в правовой системе Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. – 2007. – № 17. – С. 4–5.

[34] Карташкин В. Права человека: некоторые итоги и перспективы // Власть. – 1997. – № 3. – С. 17.

[35] Горбачев И.Г., Воронин М.В. Акты Европейского суда по правам человека и национально-правовой аспект их обязательности для Российской Федерации // Всеобщая декларация прав человека и актуальные вопросы ее применения в российском и международном праве: сборник материалов международной научно-практической конференции, 24-25 октября 2008 г., посвященной 60-летию принятия ООН Всеобщей декларации прав человека. – Казань, 2009. – С. 53.

[36] Кравцова А. Эффективность Европейского суда по правам человека для Российской Федерации // Права человека: история и современность. – 2009. – С. 91–92.

[37] Лазарев В.В., Мурашова Е.Н. Место решений Европейского Суда по правам человека в национальной правовой системе // Журнал российского права. – 2007. – № 9. – С. 115–124.

[38] Проект Федерального закона «О порядке опубликования в Российской Федерации решений Европейского суда по правам человека» № 166294-3 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Статьи на юридическую тематикуЗащита прав человека: теория и практика